Con la entrada en vigor de la
Ley de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid (
LOSCAM), se estableció una nueva perspectiva en la relación del ciudadano con el Sistema Sanitario, y un compromiso de “
aseguramiento” por parte de la
Autoridad Sanitaria. Esta doctrina, novedosa en cuanto a las garantías que se ofrecen al ciudadano y que comprometen a la Administración, tienen su sustrato práctico en las
Agencias Sanitarias (AS).
En el pasado, la declaración de intenciones de que el
Sistema Sanitario tenía como objeto cubrir las necesidades sanitarias del ciudadano, no se concretaba en ningún elemento efectivo del organigrama, y el usuario de encontraba, en muchas ocasiones, desasistido e impotente ante la macroorganización. Esta situación cambia de manera notable con la creación de las
Agencias Sanitarias, como organismo que
tutela y hace efectivos los derechos de protección de la salud. De esta manera, podemos decir que las Agencias e Inspecciones, con su tradición de
Servicio Público, tienen
funciones complementarias: servir como interlocutor del sistema ante el ciudadano, gestionar prestaciones y derivaciones, asegurar y tutelar la realización efectiva de los derechos, auditar la calidad de los servicios y evaluar e inspeccionar el funcionamiento del sistema.
Por ello, la
integración estratégica de ambos organismos complementaría sus actividades interrelacionadas y serían un referente en cada Área de Salud de evaluación de la actividad y de detección de problemas y disfunciones así como de promoción de la calidad. No cabe duda de que para ello deberían estar representadas en el
organigrama directivo de cada Área de Salud. Además, desde el punto de vista organizativo, enumeramos una serie de beneficios que conllevaría la integración:
1. Unidad y Proximidad en la Gestión. Se constituiría una especie de “
ventanilla única” para la resolución de los “
problemas” sanitarios y administrativos de los ciudadanos de cada Área de Salud.
2. Articulación del Sistema. Uno de los problemas más notorios del sistema sanitario es su falta de cohesión y su discontinuidad entre niveles asistenciales, así como la falta de una gestión operativa que haga transitar al paciente de una forma eficiente por los Centros asistenciales. Pensamos que las
Agencias-Inspecciones pueden se la “
bisagra”, la “
piedra angular” que dentro de la organización derive y conduzca, de forma profesionalizada, a los pacientes y atienda sus demandas, optimizando los recursos asistenciales disponibles.
3. Flexibilidad y Coordinación de la Asistencia. Los centros sanitarios (ya sean de Atención Primaria o de Especializada) funcionan como “
islas” dentro de la organización. Los intentos de coordinación fallidos entre niveles asistenciales son un ejemplo de la resistencia de los centros a perder capacidad potestativa en lo que se refiere a sus estrictos ámbitos de competencia. Este fenómeno se ve implementado por la existencia de entidades jerárquicas paralelas pero sin conexión, aunque tengan un objetivo único: la protección de la salud. Creemos que las
Agencias-Inspecciones pueden jugar un papel importante en la estructuración organizativa del Área de Salud, al desarrollar una labor estratégica en la coordinación, dando flexibilidad al sistema, teniendo el respaldo de la Autoridad sanitaria, y respondiendo ante el ciudadano del compromiso “
contractual”. Todo ello exige una representación en los
Consejos de Salud previstos en la
Ley General de Sanidad (
LGS, 14/1986).
4. Multifuncionalidad y Cambio de Cultura Organizativa. A la gestión eficiente de las
prestaciones sanitarias, propias de las Inspecciones, se unen otros aspectos, nunca desarrollados pero de capital importancia: la
evaluación continuada como
garantía de calidad, basada en los métodos de la
Auditoria, con especial interés en la prevención y estudio de los
riesgos sanitarios, y la atención integral al ciudadano en los aspectos no directamente asistenciales. Perseguimos con esto no solamente
rescatar o ampliar funciones, sino un cambio en la
cultura organizativa de las Inspecciones. Pasar de una
burocracia “maquinal” a una
burocracia “profesionalizada” con talante
garantista en los aspectos formales y normalizados, y a una
adhocracia operativa en los aspectos de evaluación y garantía de los derechos.
5. Garantía de Aseguramiento. El concepto de aseguramiento supone una relación “
contractual”. La Autoridad sanitaria
se compromete a hacer efectivo el derecho a la protección de la salud y
se obliga al cumplimiento de una serie de compromisos explicitados en la legislación. Esta concepción “
legalista” tiene la intención de dar
transparencia a la relación del ciudadano con la Administración sanitaria. Un vez más, las
Agencias-Inspecciones son la llave maestra de esta doctrina, por ello, no solamente actúan como
garante y tutela de los derechos, sino que deben tener la
capacidad potestativa y ejecutiva para hacerlos efectivos.
6. Adaptabilidad a las Necesidades de los Ciudadanos. Con irritante frecuencia, se observa que las
Quejas, Reclamaciones y Sugerencias no se traducen en la adopción de soluciones que resuelvan los problemas o deficiencias detectados. Este hecho se deriva, especialmente de dos circunstancias: en una situación conflictiva entre necesidades ilimitadas y recursos, lógicamente, limitados, no se ha establecido un
sistema de información transparente y preciso para que el
ciudadano sepa exactamente cuáles son sus
derechos y, por extensión, los
servicios y prestaciones que la Administración asegura; por otro lado, el
sistema de gestión actual de las
Quejas, Reclamaciones y Sugerencias no se centraliza y tabula con la suficiente rapidez, lo que
anula su capacidad como fuente de información y como detector de “
problemas” y, además, los propios centros reclamados son los que contestan al ciudadano, lo cual merma significativamente la
credibilidad del usuario en la resolución objetiva de sus demandas. Así pues, se impone la racionalidad de
centralizar las
Quejas, Reclamaciones y Sugerencias del Área en la correspondiente
Agencia-Inspección, que debe
contestar de manera diligente y
resolver sus demandas si son procedentes, y tabular y
explotar estos datos confeccionando
informes para su exposición en los
Consejos de Salud, o para su elevación al
Defensor del Paciente.
Nuestra defensa de la
integración de Agencias e Inspecciones tiene, además de las ventajas mostradas anteriormente, una justificación dentro de la racionalidad de la
Teoría de los Modelos de las Organizaciones. La única forma en que podemos realmente empezar a entender cómo funciona la organización sanitaria es prestando atención a los
flujos reales: de autoridad, materiales de trabajo, información, comunicación y procesos de decisión. Sin embargo, nos encontramos con una organización extraordinariamente compleja. Nos limitaremos a indicar el
rol que deben desarrollar las Agencias, desde este punto de vista teórico, en esta complejidad:
# Las
AS han sido concebidas en la
LOSCAM como
entes dinámicos y operativos. Su objetivo es la
humanización y personalización en el trato con el ciudadano con el fin de hacer efectivos los derechos reconocidos en la Legislación. Esto sólo se puede conseguir si es un verdadero
Dispositivo de Enlace dentro del sistema sanitario. Un
Dispositivo de Enlace que cuente con la investidura de
autoridad y
capacidad ejecutiva en su ámbito funcional. Se conformaría una estructura matricial de Agencias que corresponderán a las Áreas de Salud.
# No puede haber
control sin una
planificación previa, y los planes pierden su influencia sin un control de su
cumplimiento. Esta obviedad puede conferir a las
Agencias-Inspecciones un valor estratégico añadido. Hemos señalado, en otras partes del artículo, la importancia crucial de la
Evaluación y la
Auditoría en las funciones de Inspección; también hemos señalado cuan lejos quedan de la Autoridad sanitaria los Centros de Salud e incluso los Hospitales. En este binomio
Planificación-Control las
Agencias-Inspecciones pueden se verdaderos “
elementos periféricos” de la
Autoridad sanitaria que controlan y evalúan el cumplimiento de sus Planes y Directrices. Esto supondrá una
vinculación de las decisiones operativas, administrativas y estratégicas.
# En este contexto, es necesario que las
Agencias–Inspecciones estén coordinadas con los demás Centros Sanitarios del Área y se produzca una
adaptación mutua.
# Los
sistemas de información son clave en una organización. La experiencia nos demuestra que cuanto más lejanos estén los centros de decisión de los lugares donde se obtiene la información, más filtros se establecen que desvirtúan la
calidad de la información. Es, pues, conveniente que algún elemento de la
Organización verifique, desde el origen, la calidad y autenticidad de los datos, evitando
sesgos interesados, y supervisando los canales por donde transita la información. Esta es otra labor importante que pueden desarrollar las
Agencias-Inspecciones.
# Por último, el diseño de los
puestos de trabajo para las
Agencias-Inspecciones, como ya se ha expresado anteriormente, debe basarse en la experiencia, el mérito y la preparación. La
formación teórico-práctica y la
experiencia de las personas que trabajan en la
Inspección Sanitaria son, a nuestro juicio, las
idóneas para iniciar y llevar a buen puerto este reto innovador con garantías.
Así las cosas, creemos que los responsables de tomar las decisiones para desarrollar las funciones de las
AS deben tener en cuenta el contenido de la cita de
Mintzberg, experto en
Teoría de las Organizaciones, que a continuación indicamos:
«tratar a las personas como medios, como categorías de status y de función, en vez de cómo individuos, tuvo la consecuencia de destrozar el propio sentido del trabajo. Ello ha resultado un enorme derroche para la Industria, la Administración y la Sociedad, al no reconocer y utilizar debidamente el recurso más valioso de la gestión: las complejas y múltiples capacidades humanas disponibles».
Jesús Ángel Sánchez Martín es Enfermero Subinspector (y licenciado en Sociología) de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid.
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